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司改2019:更高起點 更進一步
  • 來源:人民法院新聞傳媒總社
  • 發布時間:2020-01-01 21:55:01
  2019年,全國法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,認真貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,制定發布人民法院“第五個五年改革綱要”,在更高站位、更深層次、更寬領域,以更大力度深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力推動中國特色社會主義司法制度優勢更加顯現,維護社會公平正義的審判效果更加可期可感。
  推動制度優勢轉化為治理效能
  “治國者,必以奉法為重,立良法以行善治?!薄爸贫取焙汀爸卫怼倍~,可謂2019年司法改革的重要關鍵詞。年初召開的中央政法工作會議上,習近平總書記提出要“善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能”,“在更高起點上,推動改革取得新的突破性進展”。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,首次從13個方面凝練概括了我國國家制度和國家治理體系具有的顯著優勢,并就如何推動制度優勢轉化為治理效能作出新部署。
  相比過去,新時代改革開放具有許多新的內涵和特點,其中很重要的一點就是制度建設分量更重,改革更多面對深層次體制機制問題。黨的十八屆三中、四中全會推出的重大改革舉措中,共有129項涉及司法領域深層次體制機制改革。隨著人民法院“第四個五年改革綱要”全面推開,256個改革文件陸續出臺實施、24項重大改革試點相繼完成,11項改革成果轉化為法律規定,重點領域和關鍵環節實現了歷史性變革、系統性重塑,具備“四梁八柱”性質的主體框架基本確立,制度優勢更加彰顯。2019年1月施行的《中國共產黨政法工作條例》,更是以黨內基本法規形式,對黨領導新時代政法工作進行全面制度擘畫,確定了黨領導政法工作的重要制度。
  習近平總書記指出,“落實黨的十八屆三中全會以來中央確定的各項改革任務,前期重點是夯基壘臺、立柱架梁,中期重點在全面推進、積厚成勢,現在要把著力點放到加強系統集成、協同高效上來?!睘榱嗽诟咂瘘c上推動改革取得新的突破性進展,確保各項改革接續發力、形成合力,最高人民法院在全面總結前期成效基礎上,對標中央《關于政法領域全面深化改革的實施意見》,制定發布《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》,作為《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡稱“五五改革綱要”)推進實施。 
  “五五改革綱要”立足制度建設,推出10個方面65項改革舉措,提出構建堅持黨的領導制度體系、服務和保障大局制度體系、以人民為中心的訴訟服務制度體系、以司法責任制為核心的審判權力運行體系等10大制度體系,努力建設更加公正高效權威中國特色社會主義司法制度。截至目前,65項改革舉措正有序推進,并已出臺29件改革文件推進落地落實。
  “制無美惡,期于適時,變無遲速,要在當可?!敝贫葎撔卤仨氁驎r而變、因地制宜、因勢利導,才具有旺盛的生命力。2019年3月,中央政法委會同“兩高”印發《關于進一步優化司法資源配置、全面提升司法效能的意見》,推動案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道。但是,隨著改革深入推進和技術飛速發展,原有訴訟程序規則已不適應現實需求,亟需通過內容調整激發制度效能。
  為了進一步從制度上挖潛力、提動力、強活力,最高人民法院以問題為導向,研究制定民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案,并積極向立法機關爭取授權。2019年12月28日,十三屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》,授權部分省市人民法院就優化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規則、擴大獨任制適用范圍、健全電子訴訟規則等開展試點。試點期間,調整適用民事訴訟法相關條款。這樣的改革模式,既能夠確保重大改革于法有據,也有利于最大限度調動基層創新活力。
  通過狠抓落實提升制度執行力
  習近平總書記指出:“制度的生命力在于執行?!敝袊厣鐣髁x司法制度的治理能力,必須通過落地見效的精準程度體現。因此,制度框架一旦搭建,就應著力提升其執行力,并在不斷解決問題中推動制度完善,真正做到“茍日新,日日新,又日新”。
  新修訂的人民法院組織法、法官法已分別于2019年1月1日、10月1日施行,確認和鞏固了改革成果。最高人民法院印發通知,要求各地借鑒浙江、山西、內蒙古等地經驗,推動法官職業保障政策落地見效。為認真貫徹全國人大常委會首次制定的人民陪審員法,最高人民法院會同司法部印發《人民陪審員培訓、考核、獎懲工作辦法》,進一步規范人民陪審員培訓、考核、獎懲等工作,并出臺相關司法解釋,依法保障和規范人民陪審員參加審判活動的程序。為認真貫徹實施修訂后的刑事訴訟法,最高人民法院還會同最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部印發《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》,推動構建中國特色輕罪訴訟制度體系。
  全面落實司法責任制,是黨的十九大部署的重要改革任務,在深化司法體制改革中具有基礎性地位、標志性意義、全局性影響。只有牽好這個“牛鼻子”,才能確保法官集中精力盡好責、辦好案,提高司法質量、效率和公信力。2015年以來,最高人民法院通過印發完善人民法院司法責任制的意見及其實施意見、專業(主審)法官會議機制指導意見、院庭長辦案機制指導意見等文件,輔之以法官員額制、加強法官職業保障等配套改革舉措,搭建起全面落實司法責任制的基本制度框架,相關制度成果已納入修訂后的人民法院組織法、法官法。
  隨著司法責任制改革深入推進,如何落實“有序放權、科學配權、規范用權、嚴格限權”,構建審判權力運行和監督管理新機制新格局,已成為深化司法體制綜合配套改革的迫切需要,也需要更加務實管用的配套制度安排。2019年,最高人民法院發揚“釘釘子”精神,著力在“立行立改、見底見效”中抓改革落實。
  一是完善審判監督管理機制。2019年3月,最高人民法院和中央政法委、最高人民檢察院共同印發《關于加強司法權力運行監督管理的意見》,就如何全面落實司法責任制、正確處理有序放權和有效監管的關系提出總體要求。10月,最高人民法院印發《進一步加強最高人民法院審判監督管理工作的意見(試行)》,立足最高審判機關職能特點和案件類型,細化分案規則、合議庭組成模式,以及重大、疑難、復雜案件的審判監督管理機制,進一步規范案件辦理流程,確保監督有序、監督有責、監督留痕。
  二是完善審判權力和責任清單。最高人民法院印發《關于完善人民法院審判權力和責任清單的指導意見》和《最高人民法院法官審判權力和責任清單(試行)》,明確院庭長、審判組織和承辦法官依法行使職權的邊界和責任。權力清單與責任清單逐項對應,不允許有不受責任制約的特權,科學構建“有權必有責、用權必擔責、失職必問責、濫權必追責”的審判權力運行體系。
  三是完善審判委員會制度。最高人民法院印發《關于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》,優化審判委員會人員組成,科學定位審判委員會職能,健全完善審判委員會議事程序和議事規則,確保審判委員會委員客觀、公正、獨立、平等發表意見,防止和克服議而不決、決而不行,切實在審判領域發揮民主集中制優勢。
  四是完善法律統一適用機制。最高人民法院印發《關于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》,推動從審判機制上避免本級生效裁判之間發生法律適用分歧,并及時解決業已存在的法律適用差異。這一解決機制與類案及關聯案件強制檢索機制、專業(主審)法官會議機制、審判委員會制度形成合力,構成有機銜接、對應互補的制度體系,能夠有效避免和解決“類案不同判”等影響司法公正和司法公信的問題。
  有了新的審判權力運行制度體系,還需要優化協同高效的機構職能體系與之配套。截至2019年12月底,全國31個?。▍^、市)及新疆生產建設兵團基層法院內設機構改革方案已完成審核程序,并組織實施。中級及以上人民法院的內設機構改革,正在抓緊推進過程中??紤]到司法警察隊伍的管理特點,最高人民法院專門印發通知,要求保持警隊的相對獨立性,確保司法警務工作正常運轉。
  踐行以人民為中心的發展思想
  黨的十九屆四中全會《決定》指出,“推進全面深化改革,既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性,又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度?!比嗣駥γ篮蒙畹男缕诖?,是隨著經濟社會發展和改革深入推進不斷變化的?!傲鸽y”存在時,人民希望及時便捷立案;立案登記制改革后,人民又希望糾紛能盡早化解、資訊能及時獲取、訴訟能在線操作、利益能盡快兌現。
  近年來,全國法院受理的案件大幅增長,2018年達到2800萬件,同比上升8.8%。如何“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,從源頭上減少訴訟增量”,“加快推進跨域立案訴訟服務改革,推動訴訟事項跨區域遠程辦理、跨層級聯動辦理,解決好異地訴訟難等問題”,是習近平總書記對人民法院提出的新要求。
  2019年,最高人民法院立足新形勢,提出了同步推進多元化糾紛解決機制和現代化訴訟服務體系建設的戰略目標,要求全力推進一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心建設,全面提升人民法院解決糾紛和服務群眾的能力水平。為推動上述戰略目標,最高人民法院先后印發《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》和《人民法院跨域立案服務工作規范》,全面推行在線立案和跨域立案服務機制,為人民群眾提供豐富快捷的糾紛解決渠道和一站式高品質的訴訟服務。截至2019年12月23日,全國中基層法院跨域立案服務已實現全覆蓋。2019年7月啟動跨域立案服務以來,共提供跨域立案服務19471件,跨省級行政區劃服務3661件。全國43%的法院支持網上交費退費,讓人民群眾立案“一次不用跑”。全國法院當場立案率在95%以上,上海、重慶、湖南、青海等地超過98%。不少基層法院一審立案時間不超過15分鐘。
  目前全國共有2.5萬家調解組織、9.6萬名調解員入駐人民法院調解平臺。每日有750家、1341名調解員在平臺上開展調解,日均調解量超過5000件,調解成功率達60.47%,真正實現讓人民群眾足不出戶就能解決糾紛。全國98%的法院建立訴訟服務大廳,力求能夠在訴訟服務中心辦理的訴訟事項決不讓群眾多跑一次腿。88%的法院運行訴訟服務網,讓當事人不用千里奔波,隨時隨地就能辦理訴訟事務。
  “海不辭水,故能成其大;山不辭土石,故能成其高?!背艘劳小皟蓚€一站式建設”,最高人民法院還不斷拓寬多元解紛渠道,最大限度匯聚解紛資源,先后會同全國工商聯印發《關于發揮商會調解優勢、推進民營經濟領域糾紛多元化解機制建設的意見》、會同中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會印發《關于全面推進金融糾紛多元化解機制建設的意見》、會同國家發展改革委、司法部印發《關于深入開展價格爭議糾紛調解工作的意見》、會同全國婦聯印發《關于進一步加強合作建立健全婦女兒童權益保護工作機制的通知》,有力促進民營企業領域、金融領域、價格領域、家事領域糾紛多元化解、快速化解和有效化解。
  “利民之事,絲發必興;厲民之事,毫末必去”。為進一步擴大司法公開,最高人民法院印發《關于公開民商事案件相關信息的通知》,要求各高級人民法院充分利用司法公開平臺,在2019年底前主動向社會公開轄區內各級法院民商事案件平均審理天數、結案率等信息,民商事待結案件預期審理期限原則上應當在審限屆滿之日起公開。為充分發揮最高人民法院巡回法庭作為“老百姓家門口的最高法院”的功能,最高人民法院印發《關于進一步加強巡回法庭建設的意見》。各巡回法庭充分發揮貼近基層、貼近一線的優勢,通過開展巡回審判、跨域立案、視頻接訪、律師志愿咨詢等工作,不斷拓展便民服務范圍,有效方便群眾訴訟,受到巡回區黨委政府和人民群眾廣泛好評。
  習近平總書記強調,“抓任何工作都要有久久為功、利在長遠的耐心和耐力”。2019年3月,最高人民法院在十三屆全國人大二次會議上報告已如期實現“基本解決執行難”的目標,正在向“切實解決執行難”持續攻堅。經過多方協作、多措并舉,在中央有關部門積極支持下,2019年7月14日,中央全面依法治國委員會印發《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》,進一步部署完善綜合治理執行難工作大格局。最高人民法院隨后印發《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見》,作為《人民法院執行工作綱要(2019—2023)》推進實施。綱要秉持鍥而不舍、持之以恒精神,鞏固和深化了“基本解決執行難”工作成果,提出建立健全解決執行難長效機制,推動形成成熟穩定的中國特色執行制度、執行機制和執行模式。
  依托新科技不斷激發制度活力
  “茍利于民,不必法古;茍周于事,不必循俗?!敝灰母飳θ嗣裼欣?、符合實際情況,就不能受制于傳統模式和思維定勢。2019年3月,最高人民法院在總結 “浙江移動微法院”實踐經驗基礎上,推動在北京等12個?。▍^、市)轄區內法院全面試點,截至2019年10月底,“中國移動微法院”注冊當事人已達116萬人,注冊律師73200人,在線開展訴訟活動達314萬件,讓當事人和法官充分感受到指尖訴訟、掌上辦案的便利。
  2019年是互聯網誕生50周年,也是中國全功能接入互聯網25周年。這一年,人民法院互聯網司法探索次第開花,規模效應初步形成,改革成效逐步顯現。截至2019年10月31日,杭州、北京、廣州互聯網法院共受理互聯網案件118764件,審結88401件,在線立案申請率為96.8%,在線送達文書 96857次,全流程在線審結80819件,在線庭審平均用時45分鐘,案件平均審理周期約38天,比傳統審理模式分別節約時間約3/5和1/2,一審服判息訴率達98.0%,審判質量、效率和效果呈現良好態勢。
  總體上看,互聯網司法已從早期的單點突破、各自為戰,轉向頂層規劃、整體推進。應用廣度從單一領域向全方位拓展,探索主體從互聯網法院向全國法院延伸,變革內容從數字化向網絡化、智能化升級,工作重心從機制創新向規則確立演進。隨著改革不斷深入,互聯網技術在司法領域的落地場景越來越多,與訴訟制度和審判模式實現了有機融合。人民法院積極探索“區塊鏈+司法”模式,以大數據、云存儲和區塊鏈技術為基礎,利用區塊鏈技術防偽造、防篡改的優勢,大幅提高電子證據的可信度和真實性。截至2019年10月31日,全國法院已完成超過1.94億條數據上鏈存證固證,支持鏈上取證核驗。
  2019年12月5日,最高人民法院在浙江烏鎮舉辦“以法治方式推動建立網絡空間命運共同體”為主題的世界互聯網法治論壇,25個國家和地區的代表出席論壇,就“網絡空間的法治治理模式”“互聯網法院的探索與實踐”等六個議題開展了積極友好、富有成效的建設性對話,并共同發布《烏鎮宣言》。中國互聯網司法實踐的前瞻性和引領力,也得到與會代表的高度評價。會前,最高人民法院以中英文雙語形式發布《中國法院的互聯網司法》白皮書,圖文并茂地展示了中國互聯網司法發展的基本路徑、價值取向、主要舉措和重要成果,為世界互聯網司法建設貢獻了中國智慧和中國方案。
  深度融入黨和國家的發展大局
  習近平總書記指出:“法治是最好的營商環境?!?019年,為全面打造法治化、國際化、便利化的營商環境,最高人民法院修改完善《關于嚴格規范民商事案件延長審限和延期開庭問題的規定》,明確休庭、延期審理的次數、情形、程序、時間間隔等。同時,先后印發《關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定(三)》和《關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(五)》,不斷完善公司、破產法律制度,并在北京、上海、深圳、廣州、天津、杭州等地設立破產法庭,切實提升破產審判專業化水平,努力提升破產案件債權回收率,為優化營商環境添磚加瓦。
  2019年10月24日,世界銀行發布2020年營商環境報告。我國營商環境排名躍居全球第31位,較2018年上升15位,連續2年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。其中,評價民商事司法制度與法院工作質效的 “執行合同”指標保持全球領先,排名提升1位至第5位,體現司法制度與工作機制的“司法程序質量”排名全球第1。這充分說明,強化司法公開、司法效能和司法公信,本身就是優化法治營商環境的有力舉措。人民法院只要找準立足點和著力點,嚴格司法、厲行法治,就能夠深度融入黨和國家發展大局,充分彰顯中國審判工作的制度優勢、實踐優勢。
  一年來,最高人民法院始終堅持把法院工作放在黨和國家事業全局中統籌把握,不斷深化司法服務保障性改革,確保黨和國家事業推進到哪里,司法服務保障就跟進到哪里。
  ——圍繞黨中央關于推動經濟高質量發展的決策部署,先后印發《關于為推動經濟高質量發展提供司法服務和保障的意見》《關于為創立科創板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》。
  ——圍繞雄安新區建設、“一帶一路”建設等重大發展戰略,先后印發《關于為河北雄安新區規劃建設提供司法服務和保障的意見》《關于人民法院進一步為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》,設立雄安新區中級人民法院,加強國際商事法庭建設,完善“一站式”國際商事爭端解決機制,構建統一的域外法查明平臺。
  ——圍繞粵港澳大灣區建設,完善與港澳特區民商事司法協助體系,先后印發《關于內地與香港特別行政區法院相互認可和執行民商事案件判決的安排》《關于內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協助保全的安排》。
  ——圍繞促進兩岸經濟文化交流合作與融合發展,印發《關于為深化兩岸融合發展提供司法服務的若干措施》。
  ——圍繞服務創新經濟,認真貫徹落實中央《關于知識產權審判領域改革創新若干問題的意見》,加強知識產權審判領域改革創新,從制度層面破解制約知識產權司法保護的體制性機制性難題。最高人民法院印發《關于技術調查官參與知識產權案件訴訟活動的若干規定》,進一步完善技術調查官制度。最高人民法院知識產權法庭于2019年1月1日設立,統一集中審理專利等技術類知識產權民事、行政二審案件。知識產權法庭制定《統一裁判標準實施細則》,規范知識產權審判的標準、流程和方法。
  “百尺竿頭立不難,一勤天下無難事?!?020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年,也將是人民法院“五五改革綱要”的攻堅之年。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上,全國法院將深入學習貫徹習近平總書記在慶祝新中國成立70周年大會和中央政法工作會議上的重要講話精神,突出制度建設這條主線,以推進落實“五五改革綱要”為抓手,抓緊對接落實黨的十九屆四中全會部署的重要改革舉措,只爭朝夕,不負韶華,以更高標準、更嚴要求、更實舉措推動各項改革向制度更加成熟更加定型靠攏,努力實現讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。(胡仕浩 何帆)
責任編輯:王娜
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